｜필수재인 전기 요금, 꼭 올려야 했을까?

｜그렇다면 전기 요금은 누가 결정하는 걸까?

｜에너지 공기업 한국전력공사, 적자 감수하면 안 되나?

｜한전은 사상 최대 적자인데, 발전사는 사상 최대 흑자라고?

｜탄소 중립 시대, 전기 많이 쓰고 덜 낸다?

정부가 지난 5월 16일 전기 요금을 8.0원/kWh(킬로와트시) 인상했습니다. 2023년 1분기 요금 수준과 비교해 약 5.3％ 증가한 수준으로, 4인 가구 기준 월 3,020원을 더 부담하게 됐습니다.

2023년 전기 요금은 1분기 13.1원/kWh, 2분기 8.0원/kWh 증가했습니다. 2022년에는 1분기 동결, 2분기 6.9원/kWh, 3분기 5.0원/kWh, 4분기 7.4원/kWh 올랐습니다. 2022년부터 2023년 2분기까지 전기 요금은 총 40원/kWh 넘게 오른 셈입니다.

산업통상자원부와 한국전력공사가 2023년 전기 요금 인상 폭을 51.5원/kWh으로 산정한 만큼, 전기 요금은 30.4원/kWh 정도 더 올라야 하는 상황입니다.

물가와 금리, 공공요금, 필수재인 전기 요금까지. 말 그대로 내 월급 빼고 다 오르면서 서민들의 삶은 더욱 팍팍해진 상황. 현재 한국 사회, 한국 경제가 직면한 '전기 요금 인상'이라는 난제는 어디서부터 어떻게 풀어가야 할까요?

여미애 너머서울 공공요금팀장, 이헌석 에너지정의행동 정책위원, 조용성 고려대학교 식품자원경제학과 교수(전 에너지경제연구원장), 홍종호 서울대학교 환경대학원 교수(에너지전환포럼 상임공동대표)와 함께 이런 질문의 답을 찾아봤습니다.

 필수재인 전기 요금, 꼭 올려야 했을까?

전기화물차주 김모 씨는 "경기도 어렵고 운송비도 깎였는데 전기 요금이 오르니까 피부로 와 닿는 건 두 배, 세 배가 더 된다"며 "옛날에는 한 달에 거의 35만 원 나온 전기차 충전 비용이 지금은 거의 50만 원씩 나온다"고 말했습니다. 유지비를 절약하기 위해 전기차를 몰았지만, 가파른 전기 요금 상승으로 이제는 상황이 달라졌습니다.

또 다른 전기화물차주는 "주변 전기화물차주 10명 중 한, 두 명 정도는 전기화물차를 팔았다"며 "여름철이라 화물을 실은 상태에서 에어컨까지 틀게 되면 전기를 더 자주 충전해야 한다"고 호소했습니다.

필수재인 전기를 '판매'하는 기업이 바로 에너지 공기업, 한국전력공사입니다. 한전은 '송전'과 '배전' 그리고 '판매'를 담당하고 있는데, 직접 전기를 '생산'하지는 않습니다.

즉, 발전사에서 생산한 전기를 변전소까지 보내는 '송전'과 마지막 변전소에서 근처에 있는 가정, 회사, 공장 등 최종 소비자에게 공급하는 '배전' 업무를 하고 있습니다. 송·배전 업무는 전기를 효율적이고 안정적으로 수송하기 위해 반드시 필요한 과정으로, 한전이 가장 잘하고 또 공기업인 한전만 할 수 있는 업무입니다.

하지만, 전기를 '판매'하는 과정에서 틈이 생겼습니다. 원가보다 낮은 가격으로 전기를 판매해 '역마진' 구조에 들어갔다는 것입니다. '역마진' 문제는 우리가 생각하는 것보다 큰 상황입니다. 한전은 2021년 5.9조 원의 영업 손실을 기록하기 시작해 2022년 사상 최대 규모인 32.7조 원의 영업 손실을 기록했습니다. 2023년 1분기에도 6.2조 원의 영업 손실이 발생하면서 한전의 누적 적자는 총 44.7조 원까지 불어났습니다.

한전은 2021년 이후 폭등한 국제 연료가 등을 요금 인상의 근거로 꼽으며 "전기 요금 인상이 불가피하다"고 밝혔습니다. 국제액화천연가스(LNG) 가격은 2020년 4.4$/MMBtu(JKM)에서 2022년 34.0$/MMBtu로 7.7배, 같은 기간 석탄가는 60.2$/톤(뉴캐슬탄)에서 362.8$/톤으로 6배 각각 급등했습니다.

그렇다면 전기 요금은 누가 결정하는 걸까?

전기 요금은 한국전력공사가 원가 등을 반영해 전기 요금을 산정하면 산업통상자원부와 기획재정부가 협의해 결정합니다. 이후 산업부 전기위원회 심의와 인가를 거치면 한전이 공고 및 시행하도록 되어있습니다. 하지만 '전기 요금=정치 요금'이라는 말이 있듯이 정부·여당과 협의 과정이 또 필요합니다.

이헌석 에너지정의행동 정책위원은 "지금 사실상 전기 요금을 결정하고 있는 건 정부"라며 "그렇기에 선거철에는 전기 요금을 내리고, 이후에 전기 요금을 올리고 하는 것"이라고 지적했습니다. 실제 들어가는 비용과 사용되는 비용 즉 '경제적 요인'보다 정치적 요소 '정치적 요인'에 의해 요금이 결정되고 있다는 설명입니다.

홍종호 서울대학교 환경대학원 교수(에너지전환포럼 상임공동대표)도 "대한민국은 전기 요금, 가스 요금을 정부가 수십 년 동안 직접 통제해 왔다"며 "전기 요금과 관련해서는 정말 지혜롭게 접근해야 하지만, 무조건 가격을 이렇게 통제하는 방식은 지속 가능하지 않다"고 밝혔습니다. 원가를 매번 그대로 반영하지 않더라도 최소한 시장 가격에 일정 정도 반영이 될 수 있도록 해야 한다는 것입니다.

이헌석 정책위원은 "산업부 산하에 전기 요금을 승인하는 위원회 형식의 전기위원회라고 있는데, 이것이 사실 정부·여당의 입김으로부터 자유롭지 않다"며 "이 전기위원회를 완전히 독립해야 한다"고 강조했습니다. 정부와 정치인의 입김으로부터 자유로워야 원가와 사회적 약자에 대한 배려, 발전사의 초과 이윤이 종합적으로 논의될 수 있다는 설명입니다.

홍종호 교수는 전력 시장 구조의 형평성을 위해서는 위원회 수준의 기구가 아니라 전기 시장 규제 기구가 필요하다고 강조합니다. 홍 교수는 "선진국은 이미 이렇게 다 하고 있다"며 "영국의 전기와 가스 시장 규제 기구는 인원이 1,200여 명인데, 첫 번째 목적이 소비자 보호와 공급 기업 견제"라고 설명했습니다.

조용성 고려대학교 식품자원경제학과 교수(전 에너지경제연구원장)는 "휘발유나 경유 등의 경우 정부가 가격을 통제하지 않고 세금만 부과하고 있다"며 "지금까지 정부가 에너지 가격을 통제하는 방식을 써 왔고 국민 정서상 그 방법이 맞을 수 있겠지만, 전기 요금 문제는 감성적으로 접근하면 모두가 어려워진다"고 경고했습니다.

에너지 공기업 한국전력공사, 적자 감수하면 안 되나?

'한전은 공기업이니 어느 정도 적자를 감수해야 하는 것 아니냐'는 의견도 있습니다. 이헌석 에너지정의행동 정책위원은 "제일 중요한 부분은 한전이 계속 적자를 보고 있다는 부분"이라며 "적자의 액수가 매우 크다는 게 문제"라고 진단했습니다. 한전의 적자는 누군가는 감당해야 하는데, 결국은 국민 부담으로 돌아올 수밖에 없다는 지적입니다.

현재 한전은 돈이 없어서 전기를 외상으로 산 뒤 채권을 발행해 빚 돌려막기를 하는 상황입니다. 2023년 5월까지 한전이 발행한 특수 채권, 한전채만 무려 8조 원이 넘습니다. 금융 시장에서 '블랙홀'로 작용할 수 있다는 걱정이 나오는 이유입니다.

홍종호 서울대학교 환경대학원 교수(에너지전환포럼 상임공동대표)는 "한전은 할 수 없이 돈이 없으니, 채권을 발행해야 한다"며 "한전은 공기업이고 정부가 지원을 해주니까 한전으로 돈이 몰리게 되면 다른 경제에 부정적인 파급력이 미쳐지는 굉장히 안 좋은 상황으로 갈 수가 있다"고 설명했습니다.

장기적으로 반도체가 주력 산업인 우리나라 산업을 생각해서라도 전기 요금 정상화는 불가피하다는 지적도 있습니다.


삼성과 LG 등 반도체 칩을 생산해서 수출하는 기업의 경우 앞으로 100％ 재생 에너지로 전기를 공급받아야 하는데(RE100), 결국 재생 에너지로 전기를 공급하려면 에너지 전환 비용이 더 들 수밖에 없습니다. 조용성 고려대학교 식품자원경제학과 교수(전 에너지경제연구원장)는 "전기 요금을 어느 정도 정상화해서 재생 에너지 투자가 이뤄지도록 하고, 투자를 통해 공급이 늘어나게 되면 규모의 경제에 의해 다시 가격이 떨어질 수 있도록 하는 선순환 시스템을 만들어야 한다"고 강조했습니다.

한전의 적자는 공기업의 민영화를 초래할 수 있다는 걱정도 나옵니다. 2023년 5월 현재 국제 에너지 가격은 2022년보다 떨어졌지만, 아직 높은 상태. 전기 요금이 조금 올랐기 때문에 적자의 폭은 줄일 수 있지만 올해 내내 한전은 적자를 볼 수밖에 없는 상황입니다. 이헌석 에너지정의행동 정책위원은 "이러한 현상이 지속된다면 한전은 민영화를 강요받을 수밖에 없다"고 우려했습니다.

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한전은 사상 최대 적자인데, 발전사는 사상 최대 흑자라고?

사상 최대 규모 적자를 기록한 한전은 고강도 자구책을 마련했습니다. 전기 요금 인상 요인을 최대한 자체 흡수하기 위해 25조 원 이상의 재정 건전화 계획을 수립하고 부동산 자산 추가 매각, 임직원 임금 인상분 삭감 등 다각적으로 자구 노력 이행부터 하겠다는 설명입니다.

지난 5월 12일 한전이 자구 계획을 발표한 직후, 한전 정승일 사장은 사의를 표명했고 5월 19일 공식 퇴임했습니다. 여름철 전력 수급 안정 등의 주요 사업을 앞둔 한전은 현재 비상 경영 체제에 돌입한 상태입니다.

한전이 사상 최대 적자 규모를 기록하는 동안 한전에 전기를 파는 민간 대기업 계열 발전사는 사상 최대 흑자를 기록했습니다.

여미애 너머서울 공공요금팀장은 "요금을 결정하는 원가 결정구조 자체를 바꿔야 한다"며 "그렇지 않으면 민간 기업은 계속 특혜를 볼 것이고, 서민은 '한전 적자다'라고 하면 무조건 메워야 한다"고 밝혔습니다. 그러면서 "한전의 전기 요금 원가가 어떻게 책정됐고, 적자는 어떻게 발생하게 됐는지를 투명하게 알 수 없는 상황"이라고 덧붙였습니다.

발전사들이 한전에 판매하는 전력 도매가격(SMP)은 2021년 94.34원/kWh에서 2022년 4월 196.65원/kWh로 올랐습니다. 2022년 1분기 한전에 전력을 공급하는 발전사의 영업이익은 S사 456％, G사 619％ 각각 급등하면서 사상 최대 영업이익을 기록했습니다. 급기야 2022년 12월 전력 도매가격(SMP)이 267.63원/kWh까지 오르면서 정부가 전력 도매가격(SMP) 상한제를 2022년 12월부터 한시적으로 적용했습니다. 정유사에 대한 횡재세 논란이 발전사까지 번진 이유기도 합니다.

홍종호 서울대학교 환경대학원 교수(에너지전환포럼 상임공동대표)는 "발전사들이 이렇게 영업이익을 거둘 수 있었던 것은 그들만의 영업비밀이며, 같은 기간 한전이 적자를 냈다는 것은 한전의 경영 실패"라고 지적했습니다.

전력 도매가격 상한제가 적용되면 한전은 10년 평균가의 1.5배에 발전사로부터 전기를 구입할 수 있습니다. 이를 통해 민간 발전사는 약 2조 원의 손해를 봤고, 한전의 적자는 약 2조 원 줄어들었습니다. 전력 도매가격 상한제를 연장 여부를 두고 논란도 큰 상황.

여미애 팀장은 "전력 도매가격(SMP)을 책정해 원가를 결정하는 자체도 불투명하다"며 "발전사가 전력 도매 가격 상한제 기간을 이용해 전력 생산과 판매를 조절하고 있다"고 비판했습니다. 전기 요금을 책정하는 기본적인 원칙이 있어야 하고, 소비자 보호와 동시에 전력을 생산하는 발전사에 대한 견제가 필요한 이유입니다.

홍종호 교수는 "국제 에너지 가격의 시장화, 시장 가격에 반영, 소비자 요금에 반영, 산업용 전기에 반영 이런 것들이 필요하다"며 "그렇게 했을 때 대기업도 돈 많은 사람도 그 요금을 다 부담하거나 아니면 '우리도 좀 에너지 효율적인 것에 투자해야 되겠다,' 그래서 '우리의 산업 공정 자체를 아주 에너지를 적게 쓰는 방식으로 바꿔야겠다,' 하는 흐름이 국제적인 탈탄소 흐름과 맞다"고 설명했습니다.

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탄소 중립 시대, 전기 많이 쓰고 덜 낸다?

조용성 고려대학교 식품자원경제학과 교수(전 에너지경제연구원장)는 "이번에 정부가 전기 요금을 인상하도록 결정했다는 것 자체는 긍정적"이지만 "우리나라 전력 산업과 전력 시장이 지속 가능할 것인가라는 측면에서 보면 중장기적으로 굉장히 어려운 시점에 놓여있다"고 진단했습니다.

시장 가격의 측면에서 보면, 전기요금 가격 기능은 상실된 상태. 전기를 많이 쓰면 가격이 올라서 불필요한 수요를 억제하고, 또 가격이 내려가면 공급을 좀 많이 할 수 있도록 하는 기능이 있어야 하는데, 그렇지 못하다는 것입니다. 또 그는 "지금 우리가 사용하는 가전제품들을 보면 과연 전기가 필수제인지 생각해 볼 필요가 있다"고 전했습니다.

OECD 국가 중에서 우리나라의 전기 요금은 최하위권에 속합니다. 우리나라보다 전기 요금이 낮은 곳은 멕시코와 튀르키예 단 두 곳뿐입니다.

이헌석 에너지정의행동 정책위원은 "독일의 경우 실제 전력을 생산하는 데 드는 비용은 우리나라와 비슷하거나 낮은 수준이지만, 판매 비용은 우리나라보다 3배 정도 더 비싸다"며 "원가를 채우는 것은 물론 추가로 에너지 전환 비용이 전기 요금에 붙어있기 때문"이라고 설명했습니다.

전기 요금이 가장 비싼 편인 독일은 추가 비용으로 재생 에너지를 확대하고 탄소 중립을 실행하는 데 사용하고 있습니다. 이 위원은 "현재 우리나라는 원가도 채우지 못하는 상황이다 보니, 탄소 중립, 기후 위기, 미세먼지에 대응해야 한다는 정책은 허울뿐인 것"이라고 덧붙였습니다.

홍종호 서울대학교 환경대학원 교수(에너지전환포럼 상임공동대표)는 "2022년 독일과 영국 등 선진국에서는 전기 요금과 가스 요금이 4배, 5배씩 올랐다"며 "일차적으로 이 요금을 반영할 만큼 반영한 뒤에 상한선을 적용한다"고 전했습니다. 그 이후에 취약계층과 소상공인 등에게 정부가 직접 현물, 현금 등의 보조를 통해 가정 경제에 보탬이 되게 했습니다. 영국의 경우 에너지 가격이 폭등한 이후 앞으로 2년 동안 취약계층에 대한 지원에 100조 원 이상을 쓰겠다는 복지 정책도 같이 발표했습니다.

낮은 전기 요금과 달리 전기 사용량은 세계 최상위권. 2022년 한국전력은 2021년 인구 1인당 전기 사용량은 전년(2020년)보다 5.1％ 증가한 1만 330kWh로 2018년의 최고 기록을 3년 만에 경신했다고 밝혔습니다. 경제협력개발기구(OECD) 산하 국제에너지기구(IEA)의 2019년 전기 사용량 세계 상위 10개국 수치를 보면 우리나라는 524TWh(테라와트시)로 7위를 차지했습니다. 1위는 중국, 2위는 미국, 3위는 인도 등의 순이었습니다. 인구 1인당 전기 사용량은 1만 134kWh로 캐나다와 미국에 이어 3위를 기록했습니다.


에너지 업계는 국제 에너지 가격이 치솟는 상황에서 1인당 전기 사용량이 늘어난 것은 시장 가격을 전혀 반영하지 않는 왜곡된 전기 요금 체계 때문이라고 주장하기도 했습니다.

한편, 가정용보다 산업용 전기 사용량이 늘었다는 분석도 나왔는데, 조 교수는 "우리하고 비슷한 제조업 중심의 국가 중에서 일본과 독일이 우리와 비슷한 산업 구조를 갖고 있는데, 이 나라들은 특히 산업용 요금이 우리나라보다 높다"고 설명했습니다.

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정리해 보겠습니다. 전기 요금은 에너지 가격에 따라 일시적으로 오르기도 했다가 내리기도 합니다. 하지만 지금 한전으로서는 에너지 가격이 내려가더라도 적자를 메우기 위해 전기 요금을 내리지 못하는 상황에 직면했습니다.

재화는 시장에 의해 가격이 결정됩니다. 하지만 전기가 공공재라는 인식이 강한 우리나라에서는 '전기세'라는 말이 있을 정도로, 수십 년 동안 정부가 전기 요금을 통제해 왔습니다. 과거 에너지 정책의 우선순위는 산업 발전과 안정적인 에너지 수급이었기 때문입니다.

하지만, 기후 위기와 탄소 중립이라는 새로운 이슈에 직면한 지금 에너지에 대한 패러다임이 변하고 있습니다. 여기에 한전의 사상 최대 규모 적자까지. 우리나라 에너지 정책에도 대대적인 변화가 필요해 보입니다.

전기 요금 인상, 이미 변화는 시작됐습니다.

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